Condono edilizio

Il condono edilizio permette di porre rimedio alla realizzazione di opere in contrasto con le norme urbanistiche, sottraendosi ai relativi provvedimenti sanzionatori. Sino ad oggi, in Italia i condoni edilizi sono stati tre. Il primo si è avuto nel 1985 ed è stato disciplinato dalla legge n. 47/1985. Il secondo condono edilizio è stato disposto con la legge n. 724/1994. Il terzo condono edilizio, infine, è quello di cui alla legge n. 326/2003.

Di seguito, la guida riepilogativa sul “Condono edilizio” tratta (e rielaborata per Altalex) da I reati urbanistico edilizi, edito da CEDAM, un manuale autorevole e completo, aggiornato alle ultime novità.

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1. I vari condoni edilizi

La finalità del c.d. condono edilizio è quella di porre fine ad un passato di illegalità di massa in materia edilizia e di creare più sicure basi normative ai fini della repressione futura dei fatti che violano fondamentali interessi connessi al governo del territorio, come la sicurezza dell’esercizio dell’iniziativa economica privata, la funzione sociale della proprietà, la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico .

La presenza nel nostro territorio di un numero considerevole di opere abusive indusse il legislatore del 1985 a prevedere un procedimento di «sanatoria», volto in sostanza al rilascio, previa corresponsione di un’oblazione, di una concessione (o autorizzazione) edilizia post eventum, cioè dopo che l’opera abusiva era stata eseguita, con conseguente rinuncia all’adozione, nei confronti del responsabile, dei relativi provvedimenti sanzionatori .

L’eccessivo numero di domande di condono presentate e l’esigenza dello Stato di «fare cassa» in tempi brevi e senza ricorrere all’imposizione di nuovi tributi ha spinto il legislatore alla previsione di un secondo condono edilizio, con il d.l. n. 468/1994, trasfuso poi nell’art. 39 della l. n. 724/1994 e successivamente alla previsione di un terzo condono edilizio con il d.l. n. 269/2003 – che ne detta la relativa disciplina all’art. 32 – convertito nella l. n. 326/2003, modificata con d.l. n. 168/2004, convertito nella l. n. 191/2004.

L’art. 32 d.l. n. 269/2003 (riguardante «le misure per la riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio, nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree demaniali») al co. 25 rinvia espressamente, oltre che alle norme del predetto art. 32, al capo IV e V della l. n. 47/1985 e successive modificazioni e integrazioni. In particolare, l’art. 32, co. 25, cit. prevede che il nuovo condono si applica alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003. In considerazione di quanto previsto dal co. 2 dell’art. 31 l. n. 47/1985, applicabile anche al nuovo condono, per opere ultimate devono intendersi «gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente» .

2. Oggetto del condono edilizio

Lo stesso co. 25 prende in considerazione i limiti volumetrici di sanabilità delle opere abusive per specificare l’ambito di applicazione della sanatoria edilizia, distinguendo tra ampliamenti e nuove costruzioni. I primi, qualunque sia la destinazione d’uso dell’immobile su cui siano stati realizzati (residenziale e non) sono sanabili ove non abbiano comportato una maggiorazione della volumetria rispetto alla costruzione originaria in misura superiore al trenta per cento o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Invece, le nuove costruzioni sono sanabili solo se di tipo residenziale ma comunque nel limite di 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria e a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi .

Le tipologie sanabili sono, ai sensi del co. 26, quelle descritte dall’allegato 1 .

Nel successivo co. 27 sono specificate le tipologie di opere non sanabili.

In particolare, non sono suscettibili di sanatoria le opere abusive qualora:

• siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato, con sentenza definitiva, per i delitti di cui agli articoli 416 bis, 648 bis e 648 ter c.p. o da terzi per suo conto;
• non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico;
• non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali;
• siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima dell’esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;
• siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge;
• insistano su aree boscate o su pascoli i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco;
• siano state realizzate nei porti e nelle aree, appartenenti al demanio marittimo, di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato ed alle esigenze della navigazione marittima.

A tali limiti vanno comunque aggiunti quelli già previsti dalle disposizioni sul condono del 1985: infatti, il co. 27 esordisce stabilendo che rimane fermo «quanto previsto dagli articoli 31 e 32 della l. 28 febbraio 1985 n. 47». Per effetto di tale espresso richiamo, non sono suscettibili di sanatoria le opere abusive qualora:

• siano state realizzate su aree sottoposte a vincolo per le quali l’autorità preposta alla tutela del vincolo stesso non abbia espresso parere favorevole (art. 32 l. n. 47/1985);
• siano state realizzate su aree assoggettate a vincoli che comportino l’inedificabilità delle medesime, qualora il vincolo stesso sia stato imposto prima della esecuzione delle opere (art. 33 l. n. 47/1985).

Può concludersi, dunque, che le opere realizzate abusivamente in aree sottoposte a vincoli sono condonabili ove i vincoli stessi non comportino inedificabilità assoluta (sono, infatti, fatte salve le fattispecie previste dall’art. 33), subordinando in tal caso il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso.

In merito è stato precisato che le opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincolo – a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici – possono ottenere la sanatoria ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269/2003 solo se si tratta di interventi edilizi di minore rilevanza (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), purché vi sia conformità agli strumenti urbanistici vigenti e purché sussista il previo parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

3. Procedura per il rilascio del titolo in sanatoria

Richiesta del condono edilizio

Quanto alla procedura per il rilascio del titolo in sanatoria, la normativa prevede che la relativa domanda deve essere presentata da colui che ha realizzato l’opera abusiva o dai suoi figli al Comune ove insistono le opere abusive. Il termine di presentazione, inizialmente fissato al 31 marzo 2004, è stato prorogato prima al luglio 2004 e, infine, al 10 dicembre 2004.

Tale domanda deve essere necessariamente corredata dall’attestazione del pagamento dell’oblazione e anticipazione degli oneri concessori unitamente a una dichiarazione del richiedente con la quale questi deve effettuare la descrizione delle opere per le quali chiede il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, specificando il relativo stato dei lavori e la data di ultimazione dell’opera e allegandovi la relativa documentazione fotografica: nel caso in cui tale dichiarazione risulti falsa, sussisterà il reato di falsità ideologia commessa dal privato di cui all’art. 483 c.p.

Per le opere superiori a 450 metri cubi è necessario che la domanda sia corredata anche da una perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere e da una certificazione redatta da un tecnico abilitato all’esercizio della professione attestante l’idoneità statica delle opere eseguite, oltre che dall’ulteriore documentazione eventualmente prescritta con norma regionale.

Condono edilizio: tempi

Decorsi 36 mesi dalla presentazione della domanda, in presenza dell’intera corresponsione dell’oblazione, si producono, ai sensi dell’art. 38, co. 2, l. n. 47/1985, i seguenti effetti:

• estinzione dei reati edilizi e di quelli relativi alle opere in conglomerato cementizio;
• estinzione dei reati relativi alle costruzioni in zona sismica;
• estinzione dei procedimenti di esecuzione delle sanzioni relative all’abitabilità e all’agibilità di cui al T.U.L.S., ora sanzioni amministrative ai sensi dell’art. 24 T.U. 380/01.

In relazione a tale ultimo aspetto va precisato che, laddove sia già stato disposto l’ordine di demolizione dell’opera realizzata abusivamente, la presentazione della domanda di condono edilizio, accompagnata dal versamento dell’oblazione, determina la sospensione dell’attuazione dell’ordine di demolizione, che verrà revocato dal giudice dell’esecuzione se verrà accertata la insussistenza dei requisiti richiesti per la condonabilità dell’abuso.

In particolare, il giudice dell’esecuzione deve effettuare accertamenti aventi ad oggetto:

a) il tipo di intervento realizzato e le dimensioni volumetriche dell’immobile;

b) l’effettiva ultimazione dei lavori entro il termine previsto per accedere al condono;

c) l’insussistenza di cause di non condonabilità assoluta dell’opera;

d) la tempestività della presentazione da parte dell’imputato della domanda di sanatoria;

e) il versamento della somma dovuta a titolo di oblazione;

f) l’eventuale rilascio di un provvedimento in sanatoria;

g) l’eventuale sussistenza di una sanatoria c.d. tacita.

Inoltre, col decorrere del sopraindicato termine di 36 mesi viene meno anche il diritto dell’amministrazione di richiedere il conguaglio di quanto versato a titolo di oblazione e quello del privato di chiedere il rimborso di quanto eventualmente versato in eccesso per il medesimo titolo.

Il co. 37, poi, prevede che il decorso del termine di 24 mesi dal 30 giugno 2005 senza l’adozione di un provvedimento negativo del Comune, assume il significato di concessione del titolo abilitativo edilizio (c.d. silenzio-assenso), a condizione che sia avvenuto:

• il pagamento degli oneri concessori;
• la presentazione della documentazione di cui al co. 35;
• la presentazione della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell’imposta comunale degli immobili di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 504;
• la presentazione delle denunce, ove dovute, ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l’occupazione del suolo pubblico.

Allo scadere dei termini previsti, se l’oblazione dovuta non viene corrisposta interamente o viene determinata in forma dolosamente inesatta, le costruzioni realizzate senza titolo abilitativo edilizio sono assoggettate alle sanzioni di cui all’art. 40 della l. n. 47/1985 e all’art. 48 del T.U. 380/2001. In merito il legislatore definisce, in maniera estremamente dettagliata, la misura dell’oblazione e dell’anticipazione degli oneri concessori, nonché le relative modalità di versamento.

4. Sanatoria edilizia: doppia conformità

Mentre ai fini del rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria ex art. 36 T.U. deve essere rispettata la cosiddetta «doppia conformità» delle opere abusive – conformità sia alla normativa del tempo della realizzazione dell’abuso, sia a quella del momento della presentazione della domanda: integra gli estremi del reato di abuso di ufficio l’eventuale concessione del relativo titolo senza la previa verifica della doppia conformità – ai fini del rilascio del titolo abilitativo a seguito di procedura di condono edilizio (d.l. 30 settembre 2003, n. 269, conv. con mod. in l. 24 novembre 2003, n. 326), non è richiesto che l’opera abusivamente realizzata sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti al momento del rilascio del provvedimento ed a quelli vigenti al momento della sua realizzazione. Comunque, anche a seguito del rilascio del suddetto titolo, permane sempre il diritto dell’amministrazione comunale di chiedere il risarcimento del danno provocato dall’opera originariamente abusiva. In ogni caso, l’effetto estintivo non si produce quando le opere non sono sanabili neppure astrattamente, anche se è stata presentata la relativa domanda ed è stata versata l’oblazione autodeterminata.

5. Prassi giurisprudenziale sul condono edilizio

Corte costituzionale

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 233/2015 ha dichiarato illegittime le deroghe alle sanzioni del Testo Unico dell’Edilizia introdotte dalla Regione Toscana (artt. 207 e 208 della Legge Regionale n. 65/2014), affermando che esula dalla potestà legislativa concorrente delle Regioni il potere di ampliare i limiti applicativi della sanatoria (C. Cost. sentenza n. 290/2009) oppure di allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato (C. Cost. sentenza n. 117/2015). A maggior ragione, esula dalla potestà legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale, come nel caso delle sopraindicate norme della Regione Toscana: quest’ultime, infatti, producono un effetto di sanatoria amministrativa straordinaria di immobili abusivi, non solo senza alcuna limitazione volumetrica, ma anche al di là delle modalità e, soprattutto, dei tempi disciplinati dalle precedenti normative statali (l. n. 47 /1985; art. 39 l. 23 dicembre 1994, n. 724; art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269).

Corte di Cassazione

Per il rilascio del titolo abilitativo a seguito di procedura di condono edilizio (d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella l. n. 326/2003), a differenza di quanto si è in precedenza detto per la cosiddetta sanatoria edilizia di cui all’art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, non è richiesto che l’opera abusivamente realizzata sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti al momento del rilascio del provvedimento ed a quelli vigenti al momento della sua realizzazione (c.d. doppia conformità) (Cass. Sez.III, 14/11/2009, n.42526).

La circolare ministeriale n. 2699 del 7 dicembre 2005 con la quale è stata riconosciuta la condonabilità delle nuove costruzioni a destinazione non residenziale, esclusa invece dall’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (conv. in l. 24 novembre 2003, n. 326), è atto interno alla P.A., che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari, poiché non può comunque porsi in contrasto con l’evidenza del dato normativo (Cass., sez. III, 17/2/2012, n.6619).

L’art. 31 l. n. 47/1985, al quale rinvia l’art. 32, co. 25, l. n. 326/2003, precisa che, al fine di accertare il requisito temporale per l’accesso alla sanatoria straordinaria degli abusi urbanistici (c.d. condono edilizio), si deve aver riguardo all’ultimazione delle opere abusive, e che «si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura» (co. 2). La Suprema Corte ha più volte precisato che l’esecuzione di un immobile a «rustico» si intende riferita all’avvenuto completamento di tutte le strutture essenziali, tra le quali vanno ricomprese le tamponature esterne, atteso che queste determinano l’isolamento dell’immobile dalle intemperie e configurano l’opera nella sua fondamentale volumetria (Cass., sez.III, 24/2/2009, n.8064).

Nel caso della sanatoria straordinaria per il c.d. secondo condono edilizio (di cui all’art. 39 l. 23 dicembre 1994 n. 724) e per il terzo condono edilizio (di cui all’art. 32 l. 24 novembre 2003 n. 326), i quali stabiliscono espressamente limiti di volumetria come requisito di sanabilità dell’intervento edilizio, la Corte di Cassazione ha già avuto modo di precisare che l’edificio abusivo deve essere considerato nella sua totalità, al fine di evitare l’elusione del limite volumetrico attraverso la presentazione di autonome istanze di sanatoria relative a singole porzioni dell’intero complesso edificatorio (Cass., sez.III, 26/4/1999, n.8584).

Il condono edilizio, diversamente dal permesso in sanatoria ex artt. 36 e 45 T.U. 380/01, estingue anche i cc.dd. reati-satelliti dell’abuso edilizio, relativi alla normativa antisismica ed a quella in materia di opere in conglomerato cementizio (Cass, sez.III, 23/3/2006, n.10205).

Nelle aree sottoposte a vincoli imposti (Cass, sez. III, 10/11/2009, n.42839) sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici, la sanatoria è possibile soltanto per gli interventi edilizi di minore rilevanza (corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’allegato 1: restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), previo parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo .

La determinazione del momento di consumazione del reato accertato in data successiva al termine utile per chiedere il condono edilizio (fermo restando il potere-dovere del giudice di accertare la data effettiva del completamento dell’edificio abusivamente costruito), in base alle regole generali sull’onere probatorio, spetta all’imputato che voglia giovarsi della causa estintiva: questi è il solo a poterne concretamente disporre, fornendo la prova che l’opera per cui si chiede la sanatoria è stata ultimata entro il termine predetto (Cass., sez.III, 23/3/1999, n.7880).

Nel caso di rilascio della sanatoria dopo il passaggio in giudicato della sentenza penale di condanna che dispone la demolizione dell’opera abusivamente realizzata in zona sottoposta a vincolo e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, il giudice dell’esecuzione penale, chiamato ad eseguire tale ordine, ha il potere non solo di verificare l’esistenza del sopraindicato permesso in sanatoria e l’effettiva provenienza dall’organo regionale competente, ma ha anche il potere-dovere di rilevare gli eventuali vizi che la inficiano, non potendo il giudice applicare gli atti amministrativi non conformi alla legge (Cass., sez III, 12/2/2004, n.3992).

La sussistenza del permesso in sanatoria non esclude il diritto al risarcimento del danno conseguente al reato – che può rivestire tanto carattere patrimoniale (spese per ovviare ai danni provocati dall’illecito) quanto non patrimoniale (genericamente connesso alla mancata o tardiva realizzazione dell’interesse pubblico) – subito dal Comune per effetto della costruzione originariamente abusiva. Infatti, tale diritto si fonda sulla lesione dell’interesse giuridico all’integrità ed inviolabilità della sfera funzionale dell’ente comunale nonché all’ordinata realizzazione del programmato assetto urbanistico del territorio (Cass.,sez.III, 15/7/2005, n.26121).