Danni da vaccinazione non obbligatoria ma solo raccomandata: sì agli indennizzi

Nel lontano 2008 i genitori sottopongono il figlio alla vaccinazione antimeningite – non obbligatoria ma raccomandata – il minore riporta una menomazione permanente all’integrità psico-fisica. I genitori evocano in giudizio il Ministero della Salute al fine di ottenere l’indennizzo per i danni causati da vaccino.

La tutela indennitaria riguarda solo le vaccinazioni obbligatorie o vale anche per quelle raccomandate?

Sul punto, la Suprema Corte ha sollevato una questione di legittimità costituzionale in relazione alla legge 210/1992 (art. 1 comma 1) nella parte in cui non ammette l’indennizzo anche per i soggetti che abbiano patito lesioni e/o infermità a causa di un vaccino raccomandato come quello antimeningococco. La Consulta (sent. 129/2023) ha dichiarato inammissibile la questione ritenendo che i giudici di legittimità non abbiano ben esaminato il contenuto del decreto-legge 73/2017.

Alla luce della succitata decisione del giudice delle leggi, la Corte di Cassazione, Sezione lavoro, con l’ordinanza del 19 giugno 2024, n. 16875 (testo in calce), ricostruisce il quadro normativo di riferimento. I giudici di legittimità chiariscono di aderire all’interpretazione che ritiene applicabile il diritto all’indennizzo sia per le vaccinazioni obbligatorie sia per quelle raccomandate, in virtù del rinvio operato dall’art. 5-quater d. l. 73/2017 all’art. 1 dello stesso decreto-legge (in cui sono elencati sia i vaccini obbligatori sia quelli consigliati). Inoltre, dopo un’accurata esegesi effettuata anche alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia, gli ermellini affermano che la norma (vale a dire, il succitato art. 5-quater d.l. cit.), seppur entrata in vigore anteriormente ai fatti di causa – risalenti al 2008 – sia applicabile retroattivamente e copra «anche gli eventi verificatisi anteriormente alla emanazione della legge di conversione, purché gli stessi siano relativi a profilassi valutabili come raccomandate già al momento della loro somministrazione». Del resto, l'obbligo per lo Stato di accollarsi l'onere del pregiudizio patito da chi si sia sottoposto a determinate vaccinazioni raccomandate discende dalla Costituzione (artt. 2, 3 e 32 Cost.), infatti, è irragionevole che siano i singoli danneggiati a sopportare il costo del beneficio collettivo a cui hanno contribuito.

Sommario La vicenda Riferimenti normativi e inammissibilità della questione di legittimità costituzionale Vaccinazione antimeningococco: non obbligatoria ma raccomandata Normativa sopravvenuta: ambito applicativo Efficacia temporale: norma retroattiva? Rileva la natura di vaccinazione raccomandata preesistente Conclusioni: respinto il ricorso del Ministero, sì all’indennizzo

La vicenda

Nel lontano 2008, i genitori sottopongono il figlio alla vaccinazione antimeningogoccica (non obbligatoria ma raccomandata), in conseguenza della quale il minore patisce una lesione permanente dell’integrità psico-fisica, essendogli diagnosticato l’autismo. I genitori evocano in giudizio il Ministero della Salute al fine di ottenere l’indennizzo previsto dalla legge per la menomazione all’integrità fisica patita a causa dell’inoculazione del vaccino (art. 1 legge 210/1992). In primo e secondo grado, la domanda attorea viene accolta in quanto, secondo i giudici di merito, la corresponsione dell’indennizzo è giustificata in tutti i casi in cui il singolo ponga a rischio la propria salute per la tutela di un interesse collettivo non solo nel caso di vaccinazione obbligatoria ma anche nell’ipotesi di vaccinazione consigliata.

Il Ministero della Salute ricorre in Cassazione.

Riferimenti normativi e inammissibilità della questione di legittimità costituzionale

Per comprendere meglio la decisione, ricordiamo brevemente le norme che vengono in rilievo.

La legge 210/1992 prevede il diritto all’indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati. In particolare, l’art. 1 c. 1 dispone che:

• “Chiunque abbia riportato, a causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali sia derivata una menomazione permanente della integrità psico-fisica, ha diritto ad un indennizzo da parte dello Stato, alle condizioni e nei modi stabiliti dalla presente legge”.

Il decreto-legge 73/2017 convertito con modificazioni in legge 119/2017 reca disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale, di malattie infettive e di controversie relative alla somministrazione di farmaci. In particolare, l’art. 1 contiene l’elenco delle vaccinazioni obbligatorie (art. 1, comma 1 e 1-bis) e raccomandate (art. 1 comma 1-quater).

L’art. 5-quater d.l. cit. rubricato “indennizzi a favore dei soggetti danneggiati da complicanze irreversibili da vaccinazioni” – che costituisce il fulcro dell’esegesi della presente pronuncia – dispone quanto segue:

• “Le disposizioni di cui alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, si applicano a tutti i soggetti che, a causa delle vaccinazioni indicate nell'articolo 1, abbiano riportato lesioni o infermità dalle quali sia derivata una menomazione permanente dell'integrità psico-fisica”.

Il Ministero della Salute, con il secondo motivo di ricorso, lamenta che la decisione gravata abbia riconosciuto la tutela indennitaria anche ad una vaccinazione non obbligatoria. In relazione alla suddetta censura, la Suprema Corte ha sollevato una questione di legittimità costituzionale (ordinanza interlocutoria 17441/2022) sull’art. 1 c. 1 legge 210/1992 nella parte in cui non prevede l’indennizzo in ipotesi di vaccino raccomandato come quello antimeningococco. La Consulta ha dichiarato inammissibile la questione, in quanto l’ordinanza di rimessione non ha ben analizzato il quadro normativo con riferimento agli articoli 1 e 5-quater del d.l. 73/2017.

Alla luce degli “spunti” forniti dalla Corte Costituzionale, i giudici di legittimità devono chiarire:

• se il rinvio operato dall’art. 5-quater all’art. 1 d.l. 73/2017 riguardi sia le vaccinazioni obbligatorie che quelle raccomandate,

• se la norma abbia portata retroattiva.

Tutto ciò premesso, passiamo alla disamina della decisione.

Vaccinazione antimeningococco: non obbligatoria ma raccomandata

Tra le varie doglianze, il Ministero lamenta che la decisione gravata abbia esteso la tutela indennitaria anche ad una vaccinazione meramente consigliata, richiamando una decisione della Consulta (C. Cost. 107/2012) che aveva ammesso l'indennizzo per le sole vaccinazioni non obbligatorie quali morbillo, parotite e rosolia.

La Suprema Corte considera infondata la doglianza.

I giudici di legittimità rilevano come, successivamente ai fatti di causa, sia stato emanato il d. l. 73/2017 recante “disposizioni urgenti in materia di prevenzione vaccinale”:

• il testo originario del d.l. 73/2017 prevedeva come obbligatoria la vaccinazione antimeningococcica, sia di gruppo B, sia di gruppo C,
• mentre la legge di conversione (legge 119/2017) l’ha inserita nel catalogo delle vaccinazioni raccomandate.

Il regime della “raccomandazione” delle vaccinazioni esisteva anche anteriormente alla normativa del 2017. Nel caso di specie, viene in rilievo l’art. 5-quater d.l. 73/2017, inserito in sede di conversione, che prevede l’applicabilità della legge sull’indennizzo dei danni da vaccino (legge 210/1992) a tutti i soggetti che abbiano riportato lesioni o infermità dalle quali sia derivata una menomazione permanente dell'integrità psico-fisica “a causa delle vaccinazioni indicate nell'articolo 1”. In questo articolo (art. 1 d. l. 73/2017) sono indicate sia le vaccinazioni obbligatorie che quelle consigliate.

Sulla portata dello ius superveniens, sia sotto il profilo dell’ambito di riferimento che dell’efficacia temporale, la Corte Costituzionale (sent. 129/2023) ha offerto diversi spunti interpretativi.

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Normativa sopravvenuta: ambito applicativo

L’art. 5-quater d.l. 73/2017 si presta a diverse esegesi:

a) secondo un’interpretazione, la disposizione si riferirebbe solo alle vaccinazioni obbligatorie, e ribadirebbe quanto già previsto dall’art. 1 legge 210/1992, ossia che tutte le inoculazioni obbligatorie, anche quelle qualificate come tali da leggi successive, danno accesso alla tutela indennitaria;

b) un’altra lettura ritiene che la disposizione richiami tutte le vaccinazioni elencate nell’art. 1 d.l. 73/2017 e, quindi, anche quelle raccomandate.

I giudici di legittimità seguono questo seconda chiave di lettura (sub b) per due ordini di ragioni.

Sotto il profilo letterale, l’art. 5 quater d.l. cit. si riferisce alle vaccinazioni obbligatorie e consigliate in quanto richiama indistintamente, le "vaccinazioni indicate nell'art. 1", ove sono presenti ambedue.

Sotto il profilo sistematico si ritiene che «tanto l'art. 5 quater quanto la nuova disciplina contenuta nell'art. 1 del medesimo D.L. nr. 73 del 2017 (con le vaccinazioni raccomandate) siano il frutto di un complessivo emendamento approvato in sede di conversione». In altre parole, il legislatore ha inserito le vaccinazioni raccomandate nell’elenco dell’art. 1 e, poi, ha previsto il rinvio ad esso da parte dell’art. 5-quater cit.

La suddetta scelta interpretativa appare in linea con la giurisprudenza costituzionale che riconosce l'obbligo per lo Stato di indennizzare chi abbia subito un pregiudizio per essersi sottoposto a determinate vaccinazioni raccomandate. La ratio di tale scelta esegetica risiede nel fatto che sia ingiusto che i singoli danneggiati debbano sopportare il costo del beneficio collettivo a cui hanno contribuito (Corte Cost. sentenze n. 35/2023, n. 118/2020, n. 268/2017, n. 107/2012, n. 423/2000 e n. 27/1998).

Efficacia temporale: norma retroattiva?

L’art. 5-quater d. l. 73/2017 si applica ai fatti di causa risalenti al 2008 e antecedenti alla sua entrata in vigore?

In linea generale, la legge non dispone che per l’avvenire e non ha effetto retroattivo (art. 11 Preleggi), senonché la Corte Costituzionale (sent. 129/2023) individua un iter interpretativo alternativo che consente di attribuire efficacia retroattiva alla norma.

Innanzitutto, occorre porre mente alla formulazione della disposizione, la quale utilizza il tempo verbale al passato, parlando di soggetti che "abbiano riportato" lesioni o infermità dalle quali "sia derivata" una menomazione permanente dell’integrità psico-fisica. Da ciò si evince che la formulazione non opera distinzioni temporali e, quindi, riguarda eventi verificatisi tanto anteriormente quanto posteriormente alla sua emanazione. A riprova di tale esegesi, depone il fatto che la Camera dei Deputati, in sede di verifica dei costi finanziari del provvedimento, si sia interrogata sugli "effetti retroattivi potenzialmente onerosi" della disposizione.

Inoltre, la norma rinvia in maniera omnicomprensiva alle disposizioni della legge 210/1992 che ha previsto l'indennizzabilità anche degli eventi ante legem (Corte Cost. 118/1996; Cass. SS. UU. 15352/2015, in motivazione, p.12) e «nella stessa prospettiva deve, quindi, leggersi lo ius superveniens, quanto alle vaccinazioni in esso raccomandate, purché le stesse già fossero tali al momento della conversione del D.L. nr. 73 del 2017».

Rileva la natura di vaccinazione raccomandata preesistente

Nel caso di specie, la vaccinazione antimeningococco:

• rientra tra le vaccinazioni raccomandate dal piano nazionale per la prevenzione vaccinale già dal 2005/2007;
• con il piano nazionale 2012/2014 viene consigliata per tutti i bambini di età compresa tra i 13 e i 15 mesi, in concomitanza con il vaccino MPR (morbillo, pertosse, rosolia) e per gli adolescenti non precedentemente immunizzati;
• inoltre, il vaccino risulta inserito nei Livelli Essenziali di Assistenza (cd. L.E.A.) ed è somministrato gratuitamente.

Inoltre, la profilassi contro la malattia meningococcica e il vaccino sono consigliati dai pediatri del servizio sanitario e dalle aziende sanitarie anche attraverso l’informazione alle famiglie sui benefici e sul fine di prevenire l'insorgenza della malattia.

Tutte le suddette argomentazioni sono corroborate dalla Consulta (sent. 5/2018) la quale ha affermato, seppure in via incidentale, che le vaccinazioni considerate nel d.l. 73/2017 erano già state "proposte gratuitamente e attivamente alla popolazione" dal legislatore nazionale, ivi compresa la vaccinazione antimeningococcica, raccomandata già a partire dal piano nazionale del 2005/2007.

Conclusioni: respinto il ricorso del Ministero, sì all’indennizzo

Secondo i giudici di legittimità:

• «in definitiva, per quanto innanzi, può dunque affermarsi che l'art 5 quater del DL nr. 73 del 2017, convertito con modificazioni dalla Legge 31 luglio 2017 nr. 119, si riferisce tanto alle vaccinazioni obbligatorie quanto a quelle raccomandate. La disposizione si applica retroattivamente e copre anche gli eventi verificatisi anteriormente alla emanazione della Legge di conversione, purché gli stessi siano relativi a profilassi valutabili come raccomandate già al momento della loro somministrazione».

In conclusione, la patologia del minore cagionata dalla vaccinazione raccomandata antimeningococcica è indennizzabile ai sensi e per gli effetti dell'art. 5-quater d. l. 73/2017, pertanto, la decisione della Corte di appello è conforme a diritto e il ricorso del Ministero viene respinto.