Morti a causa dell'alluvione: il Comune è responsabile diretto delle omissioni del Sindaco

In seguito ad un grave evento alluvionale perdono la vita 137 persone e il Sindaco della città viene condannato in sede penale per omicidio colposo plurimo (non aveva dato tempestivamente l’allarme alla popolazione né aveva disposto l’evacuazione, anzi aveva diffuso messaggi di rassicurazione, invitando le persone a non abbandonare le proprie abitazioni). Un parente di una delle vittime, al fine di ottenere il risarcimento del danno, evoca in giudizio le amministrazioni dello Stato (Presidenza del Consiglio e Ministero dell’Interno), il Comune e il Sindaco. La richiesta risarcitoria dell’attore viene accolta, i convenuti sono condannati in solido al pagamento e le amministrazioni dello Stato propongono azione di regresso nei confronti del Comune e del Sindaco. La domanda verso l’amministrazione comunale viene rigettata, atteso che essa è considerata responsabile in via indiretta e l’azione di regresso ex art. 2055 c. 2 c.c. è esperibile solo nei riguardi del responsabile diretto. Infatti, la norma fa riferimento al grado della colpa, mentre il responsabile indiretto è “senza colpa”.

La condotta illegittimamente omissiva del Sindaco, che non ha adottato i provvedimenti necessari, dà luogo ad una responsabilità diretta del Comune in virtù del criterio di immedesimazione organica?

La Corte di Cassazione, Sezione III, con l’ordinanza del 21 febbraio 2024, n. 4614 (testo in calce), afferma che sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2043 c.c., per la condotta penalmente illecita della persona fisica appartenente all’ente. Infatti, sussiste l'immedesimazione organica del Sindaco con il Comune quando sia stato omesso, in modo illegittimo, l'esercizio del potere autoritativo e non solo in presenza di un formale provvedimento amministrativo. Pertanto, è ammissibile l’azione di regresso ex art. 2055 c. 2 c.c. verso l’amministrazione comunale.

Sommario La vicenda Premessa: l’azione di regresso in caso di obbligazione solidale Responsabilità diretta e indiretta: attività provvedimentale e materiale Comune responsabile diretto anche in caso di condotta omissiva del Sindaco Conclusioni: il principio di diritto

Danno e Responsabilità, di Autori AA. VV., Ed. IPSOA, Periodico. Problemi di responsabilità civile e assicurativa e tematiche del risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale. Scarica gratuitamente un numero omaggio

La vicenda

In seguito ad un’alluvione avvenuta nel 1998 a causa della quale hanno trovato la morte 137 persone, un parente di alcune delle vittime evoca in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Comune e il Sindaco al fine di ottenere il risarcimento del danno. Per i medesimi fatti, viene riconosciuta la responsabilità penale, per omicidio colposo plurimo, del Sindaco, con la condanna generica al risarcimento del danno, unitamente ai responsabili civili, a favore delle parti civili da liquidarsi separatamente. Le amministrazioni dello Stato, evocate in giudizio, propongono azione di regresso nei confronti dei coobbligati.

In primo grado, la domanda risarcitoria dell’attore viene accolta, i convenuti sono condannati in solido al pagamento della somma richiesta e, in accoglimento della domanda di regresso, il Sindaco è condannato a rifondere alla Presidenza del Consiglio e al Ministero dell’Interno l’intera somma, invece, viene respinta l’azione di regresso verso il Comune. Tale ultima domanda viene rigettata anche in sede di gravame. Secondo i giudici di merito, il responsabile per fatto altrui (ossia l’amministrazione statale) non può agire in regresso verso un altro responsabile indiretto (vale a dire il Comune), poiché l’art. 2055 c. 2 c.c. fa riferimento al grado della colpa, mentre il responsabile indiretto è “senza colpa”. Invece, è possibile esperire l’azione di regresso verso il responsabile diretto (nel nostro caso, il Sindaco). Quest’ultimo ha omesso di allertare la popolazione del pericolo imminente, non ha disposto l’evacuazione e non ha segnalato alla Prefettura la gravità degli eventi, egli, pertanto, è l’unico autore di condotte penalmente rilevanti causative dell’evento di danno, mentre il Comune e le amministrazioni dello Stato sono responsabili civili indiretti.

Si giunge così in Cassazione.

Premessa: l’azione di regresso in caso di obbligazione solidale

Le obbligazioni solidali dal lato passivo sono obbligazioni che fanno capo ad una pluralità di debitori (condebitori) tutti tenuti ad una sola prestazione che, una volta adempiuta, libera gli altri. L’adempimento dell’obbligazione, quindi, la estingue sotto il profilo esterno, ossia del rapporto con il creditore. Nel nostro caso, il pagamento effettuato dalle Amministrazioni dello Stato libera tutti i condebitori (ossia il Comune e il Sindaco). Invece, nei rapporti interni, l’adempimento dà luogo a diritti e obblighi di rimborso e restituzione (così C. M. BIANCA, Diritto Civile. L’obbligazione, 4, Milano, Giuffrè, 1993, 716 ss.). Il regresso comprende il rimborso per quota di quanto pagato per capitale, spese e interessi. Esso trova fondamento nel principio di ripartizione interna della prestazione. Le obbligazioni di rimborso non sono solidali ma parziarie, infatti, il debitore può agire verso gli altri condebitori solo per la loro quota (art. 1299 c. 1 c.c.). Al debitore che esegue la prestazione compete anche il diritto di surrogazione legale ex art. 1203 n. 3 c.c., pertanto, il debitore subentra nella posizione del creditore.

La responsabilità solidale si applica anche in caso di illecito civile e l’art. 2055 c. 2 c.c. dispone che chi ha risarcito il danno ha regresso contro ciascuno degli altri, nella misura determinata dalla gravità della rispettiva colpa e dall'entità delle conseguenze che ne sono derivate.

La decisione in commento analizza la possibilità di esperire l’azione di regresso nel caso di responsabilità per fatto altrui.

Responsabilità diretta e indiretta: attività provvedimentale e materiale

I ricorrenti sostengono che sussista una responsabilità diretta del Comune, per fatto proprio, in virtù del rapporto di immedesimazione organica, pertanto, è possibile agire in regresso nei suoi confronti. Inoltre, secondo l’art. 28 Cost., “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”.

La Suprema Corte considera fondata la doglianza e conferma l’orientamento espresso in altri casi simili (Cass. numeri 35020, Questo simbolo indica la disponibilità del documento su One LEGALE

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Clicca il link verde per accedere alla piattaforma 36902 del 2022; Questo simbolo indica la disponibilità del documento su One LEGALE

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Clicca il link verde per accedere alla piattaforma Cass. 365/2023). In particolare, viene richiamata la decisione delle Sezioni Unite (Cass. SS. UU. 13246/2019) secondo cui la condotta della Pubblica Amministrazione «che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente», è riconducibile a due ipotesi:

a. l’uso del potere pubblicistico, come l’adozione di un provvedimento,

b. oppure, lo svolgimento di un’attività materiale non sorretta da atti amministrativi formali.

Nella prima ipotesi (sub a), ossia in caso di attività provvedimentale, è ammessa la responsabilità diretta in forza dell’imputazione della condotta all’ente.

Nella seconda ipotesi (sub b), ossia attività materiale (estranea all’attività istituzionale), non opera il criterio di imputazione consistente nell’attribuzione della condotta del funzionario all’ente di riferimento ma si applica il diverso criterio della responsabilità indiretta «per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall’art. 2049 c.c.».

Comune responsabile diretto anche in caso di condotta omissiva del Sindaco

Gli ermellini analizzano il contenuto della sentenza penale di condanna per omicidio colposo plurimo in capo al Sindaco ( Questo simbolo indica la disponibilità del documento su One LEGALE

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Clicca il link verde per accedere alla piattaforma Cass. Pen. 19507/2013). L’attività colposa da questi compiuta non può considerarsi meramente materiale e legata solo occasionalmente alle funzioni esercitate (sub b). Al contrario, si tratta di un’attività istituzionale intesa come estrinsecazione di potestà istituzionali (sub a). La circostanza che l’attività complessiva non risulti legata all’adozione di un provvedimento amministrativo, dal momento che si sostanzia in una condotta omissiva, non muta il suo inquadramento. Infatti, l’omissione nell’adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce un mero comportamento materiale ma una illegittima condotta istituzionale «rilevante nell’ambito del rapporto organico tra il Comune, la Presidenza, il Ministero ed uno degli organi a cui ne è affidata l’amministrazione attiva». Il non esercitare un potere che avrebbe dovuto esercitarsi non costituisce un’attività materiale della persona fisica, ma integra un’azione amministrativa illegittima, in quanto inerte.

Riassumendo, la condotta del Sindaco

• se omissiva (come non dare tempestivamente l’allarme alla popolazione né disporre l’evacuazione), è imputabile al rapporto organico in quanto espressione del mancato esercizio di un potere che avrebbe dovuto essere esercitato,
• se commissiva (come diffondere messaggi di rassicurazione, invitando le persone a non abbandonare le proprie abitazioni), benché non manifestata mediante l’adozione di un provvedimento amministrativo, è espressione della pubblica funzione esercitata tramite tale organo.

Conclusioni: il principio di diritto

Alla luce di quanto sin qui esposto, emerge che la responsabilità del Comune è diretta e, pertanto, le amministrazioni dello Stato possono esperire l’azione di regresso ex art. 2055 c. 2 c.c.

La Suprema Corte conferma la propria giurisprudenza in materia (Cass. 856/1982; Questo simbolo indica la disponibilità del documento su One LEGALE

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Clicca il link verde per accedere alla piattaforma Cass. 17763/2005; Questo simbolo indica la disponibilità del documento su One LEGALE

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Clicca il link verde per accedere alla piattaforma Cass. 24802/2008; Cass. 24567/2017) ed enuncia il seguente principio di diritto:

• «Sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all'amministrazione, tale da far reputare sussistente l'immedesimazione organica con quest'ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l'esercizio del potere autoritativo»