Referendum sulla giustizia: cosa prevede e come inciderebbe sul sistema attuale
Sono trascorsi ottant’anni dal Regio Decreto n. 12 del 30 gennaio 1941 sull’ordinamento giudiziario. In tutto questo tempo si sono susseguiti una pluralità di interventi normativi volti a modificarlo, nonché numerosi dibattiti nella politica nazionale e nell’opinione pubblica sugli aspetti critici del nostro sistema giustizia, ed in particolare sulla struttura e sul funzionamento di tutti quegli organi che sono poi gli attori dell’ordinamento giudiziario.
Su questa linea, dopo un periodo di stallo, si è recentemente tornati a parlare di riforma della giustizia. Infatti, a inizio giugno, il Partito Radicale e la Lega hanno depositato in Corte di Cassazione sei quesiti referendari che riguardano il settore, annunciando peraltro la raccolta delle firme dalla prima settimana di luglio fino alla fine di agosto.
Nonostante la Lega faccia parte del governo Draghi e stia dunque lavorando a stretto contatto con la ministra Cartabia, è stato comunque deciso di portare in Cassazione dei quesiti sui temi più divisivi della riforma. Nel dibattito che si è creato attorno alla proposta, si è inserita anche la forte critica dell’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) attraverso il proprio presidente, il quale ha affermatoche “in un momento di profonde e importanti riforme dell’intero settore giustizia appare scelta non condivisibile quella di concentrare gli sforzi su iniziative caducatorie di singole disposizioni di legge, quasi ignorando che il quadro giuridico entro il quale esse si collocano, sarà destinato inevitabilmente a mutare per effetto del progetto riformatore”.
Sta di fatto che alcuni dei quesiti proposti hanno avuto l’approvazione anche di una parte del centrosinistra, rivelandosi meno divisivi di quanto si potesse ipotizzare.
Per comprendere, quindi, come potrebbe essere modificato l’ordinamento giudiziario italiano in caso di effettiva realizzazione del referendum e vittoria del “sì”, è necessario analizzare i quesiti depositati in Cassazione e quali aspetti dell’odierno sistema vengono presi in considerazione dagli stessi, nonché le regioni che li hanno ispirati.
Sommario
1. I quesiti: quali sono i punti oggetto di referendum
2. Come potrebbe evolversi l’ordinamento italiano
1. I quesiti: quali sono i punti oggetto di referendum
Come anticipato, i quesiti referendari depositati in Cassazione sono sei, e vanno a toccare diversi punti essenziali dell’ordinamento giudiziario attuale.
Il primo quesito riguarda la riforma del Consiglio Superiore della Magistratura. Il CSM è un organo introdotto in Italia durante il periodo monarchico. Fu nominato per la prima volta all'art. 4 della L. n. 511 del 1907 che lo istituì presso il Ministero della giustizia, sostanzialmente come organo consultivo e amministrativo per le nomine di alcune cariche della magistratura.
Oggi, il CSM è l’organo di autogoverno della stessa e, come tale, si occupa di tutte le questioni giurisdizionali, assicurando l’indipendenza e l’autonomia della categoria. La funzione del Consiglio superiore della magistratura - previsto dagli articoli 101 e 110 della Costituzione - è in sostanza quella di governare la magistratura ordinaria nella sua interezza, sia penale che civile. In pratica questo organo controlla, gestisce e predispone le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti e le promozioni dei magistrati e provvede anche ad applicare le sanzioni disciplinari.
Il quesito vuole però modificare, in primis, l’aspetto legato alla candidatura e alla nomina dei magistrati che fanno parte del CSM. In particolare, l’obiettivo è quello di abrogare l’obbligo, per un magistrato che voglia essere eletto, di trovare da 25 a 50 firme per presentare la candidatura. Secondo i promotori, infatti, l’attuale sistema imporrebbe a coloro che si vogliano candidare di dover ottenere la benedizione delle correnti o, il più delle volte, di essere ad esse iscritti.
Il secondo quesito concerne la responsabilità dei magistrati. Oggi la responsabilità civile del giudice è regolata dalla L. n. 117 del 13 aprile 1988 (c.d. legge Vassalli), poi modificata dalla L. n. 18 del 2015, la quale ha cercato di coniugare la responsabilità civile dei giudici con la tutela della loro indipendenza e autonomia. In questo sistema, non sussiste una responsabilità diretta del giudice, bensì dello Stato.
Questo significa che, se un soggetto ritiene di aver subito un danno, può agire solo verso lo Stato, salvo l’eccezione prevista dall’art. 13, comma 1 della Legge Vassalli, ai sensi del quale se il magistrato ha causato un danno commettendo un reato, è possibile procedere con l’azione civile per il risarcimento nei confronti del magistrato e dello Stato.
Ad ogni modo, il risarcimento è comunque sempre a carico dello Stato, nel senso che non è possibile fare causa solo e direttamente al giudice.
La legge del 2015 ha introdotto anche la possibilità di chiedere un risarcimento quando il magistrato sbaglia a interpretare fatti o prove a causa di una sua noncuranza ingiustificata.
Tuttavia il principio quanto al soggetto tenuto al risarcimento rimane il medesimo. Ciò che ritengono i promotori è che il giudice dovrebbe rispondere personalmente - e non “tramite” lo Stato - per i danni causati alle parti, invocando a sostegno di questa posizione l’art. 28 Cost. ai sensi del quale “i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti”.
Ragioni simili a quelle che hanno ispirato il primo quesito, costituiscono il fondamento ideologico anche del terzo, relativo cioè al procedimento di valutazione dei magistrati. Quest’ultimo è regolato dal D.Lgs. n. 160 del 20 febbraio 2006 oltre che da tre diverse circolati: la n. 20691 del 2007 (criteri per la valutazione di professionalità dei magistrati a seguito della legge 30 luglio 2007 n. 111 recante modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario), la n. 16754 del 2008 (circolare sull’acquisizione dei provvedimenti e verbali di udienza a campione) e la n. 4718 del 2009 (circolare sulla tenuta dei fascicoli personali dei magistrati).
La valutazione quadriennale del magistrato - avente ad oggetto soprattutto l’indipendenza, l’imparzialità e l’equilibrio, nonché la capacità, l’impegno, la diligenza e la laboriosità - viene effettuata dal CSM sulla base di un parere motivato del Consiglio giudiziario del distretto in cui presta servizio. Tale parere non è vincolante per il Consiglio superiore, che formula il giudizio finale (positivo, non positivo o negativo). Prima della decisione, il Consiglio può, se necessario, effettuare ulteriori approfondimenti.
Anche in questo caso, i promotori del referendum criticano il fatto che la procedura sia completamente “interna”, nel senso che a decidere sono solo i soggetti appartenenti alla magistratura, creando - a detta loro - una sovrapposizione tra “controllore” e “controllato” che renderebbe poco attendibili le valutazioni e che favorirebbe la logica corporativa.
Il quesito referendario che gode del maggior consenso tra gli avvocati, nonché quello di cui si discute da più tempo, è probabilmente il quarto, concernente la separazione delle carriere dei magistrati.
Il dibattito sulla scissione tra magistrati requirenti e giudicanti prende avvio con forza all’indomani dell’entrata in vigore della riforma del codice di procedura penale nel 1989 - c.d. riforma Vassalli - che trasforma il nostro sistema processuale penale da inquisitorio ad accusatorio.
Con il nuovo rito processuale penale, infatti, cessa di esistere la figura del giudice istruttore, ed il pubblico ministero esercita l’azione penale, svolge le indagini e poi rappresenta la pubblica accusa nel processo, ma nella fase delle indagini i suoi atti sono autorizzati dal giudice per le indagini preliminari e il dibattimento si svolge davanti a un altro giudice.
Ciononostante l’esame di magistratura è unico, come lo è l’ordine giudiziario, e chi lo supera può scegliere di diventare pubblico ministero o magistrato giudicante e nel corso della carriera può anche passare da uno all’altro. Ciò è visto da molti come un limite intollerabile al principio del giusto processo ex art. 111 Cost.
I primi tentativi di modifica di questo aspetto della giustizia penale sono stati in passato una delle principali battaglie di Marco Pannella e del suo Partito Radicale, fino al referendum del 21 maggio 2000, quando gli italiani sono stati chiamati a votare per la separazione delle carriere. Il referendum, però, non raggiunse il quorum.
Da qui ulteriori iniziative di superamento, come la c.d. Riforma Mastella del 2007 e una nuova raccolta firme promossa ancora dai radicali nel 2013 senza però raggiungere il numero di sottoscrizioni necessario. Adesso, il tema è di nuovo al centro dell’attenzione politica.
Il penultimo quesito referendario si discosta parzialmente dall’organizzazione dell’ordinamento giudiziario ed entra maggiormente sugli aspetti strettamente processuali, mirando a prevenire eventuali abusi delle misure cautelari.
Queste ultime sono previste e disciplinate dal Libro IV del Codice di procedura penale - agli artt. 272 e ss. c.p.p. - e consistono in provvedimenti provvisori e immediatamente esecutivi disposti dall'autorità giudiziaria ogniqualvolta si ravvisi il pericolo che durante le indagini preliminari o nel corso del processo possano verificarsi eventi capaci di compromettere la funzione giurisdizionale (come la fuga o l’inquinamento delle prove) oltre che la reiterazione del medesimo reato o la commissione di reati più gravi.
Laratio delle misure è quindi quella di garantire l'effettività della giurisdizione e la decisione finale che potrebbero essere messe a rischio dalle lunghe tempistiche della procedura, nonché tutelare l’ordine pubblico assicurando alla giustizia il soggetto. In sostanza, le misure cautelari "anticipano" quello che sarà l'esito del giudizio, da qui la loro maggiore criticità rappresentata dall’accertamento superficiale che conduce alla loro emanazione.
La critica mossa dai promotori risiede infatti - secondo la loro opinione - nella facilità con la quale si potrebbe abusare di questi provvedimenti, proponendo peraltro le statistiche del numero di soggetti che, dopo aver subito periodi di detenzione cautelare, si sono rivelati essere del tutto innocenti nel corso del procedimento. Secondo loro, infatti, le misure cautelari sono uno strumento di emergenza che è stato però trasformato in una forma anticipatoria della pena, il che rappresenterebbe una violazione del principio costituzionale della presunzione di non colpevolezza.
Infine, l’ultimo quesito proposto, mira all’abrogazione di un intero provvedimento normativo, ossia il il D. Lgs. n. 235 del 31 dicembre 2012 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190).
Il Decreto Severino è stato attuato a seguito della pubblicazione dei dati dell'Unione europea e dell’OSCE secondo i quali l’Italia risultava essere il terzo paese OSCE più corrotto, con un fenomeno che danneggiava la penisola per 60 miliardi di euro l'anno e la stessa Europa sul 1% del Pil.
Tuttavia la legge 190/2012 non è nata con il Governo Monti - del cui Ministro della Giustizia porta il nome - bensì con il IV Governo Berlusconi, all'interno del quale fu il Ministro Angelino Alfano a dargli vita.
Ad ogni modo, dopo la caduta dell'ultimo Governo Berlusconi, fu l'Esecutivo Tecnico a portare avanti e ad attuare, con diverse modifiche, la legge in questione.
Venendo al contenuto - che è poi l’oggetto del sesto quesito referendario - la normativa prevede incandidabilità, ineleggibilità e decadenza automatica per i parlamentari, per i rappresentanti di governo, per i consiglieri regionali, per i sindaci e per gli amministratori locali in caso di condanna.
Ha inoltre valore retroattivo e prevede, anche a nomina avvenuta regolarmente, la sospensione di una carica comunale, regionale e parlamentare se la condanna avviene dopo la nomina del soggetto in questione. Per coloro che sono in carica in un ente territoriale basta quindi anche una condanna in primo grado non definitiva per l’attuazione della sospensione, la quale può durare per un periodo massimo di 18 mesi.
Il nodo più critico del provvedimento risiede - come prevedibile - nel carattere retroattivo della sospensione.
E’ interessante rilevare che la Corte Costituzionale si è pronunciata di recente proprio su questo punto. Con ordinanza del 27 dicembre 2019, il Tribunale ordinario di Genova aveva sollevato una questione di legittimità costituzionale dell’art. 8 del D.L. n. 235 del 31 dicembre 2012 proprio nella parte in cui prevede la sospensione automatica dalla carica di chi sia stato condannato in via non definitiva per reati di particolare gravità o commessi contro la pubblica amministrazione. In questa occasione, con la sentenza n. 35 del 2021, la Corte Costituzionale ha chiarito che “la sospensione automatica non contrasta con l’articolo 3 del Protocollo addizionale alla CEDU sulla tutela del diritto di voto attivo e passivo, come interpretato dalla Corte di Strasburgo”, in quanto, in base alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (CEDU), "i legislatori nazionali godono di un ampio margine di apprezzamento nella disciplina del diritto di elettorato passivo”. Inoltre, afferma la Consulta, “la disposizione censurata, con la previsione di determinati requisiti di onorabilità degli eletti, mira a garantire l’integrità del processo democratico nonché la trasparenza e la tutela dell’immagine dell’amministrazione”.
Peraltro, la Corte Costituzionale aveva già ritenuto infondata una questione di legittimità costituzionale con la sentenza n. 236 del 2015.
Ciononostante, i promotori del referendum ritengono che il decreto abbia creato spesso dei vuoti di potere e la sospensione temporanea dai pubblici uffici di soggetti innocenti poi reintegrati. Inoltre, secondo loro, non avrebbe risolto il problema della corruzione, ma determinato solamente delle intrusioni nella vita politica.
2. Come potrebbe evolversi l’ordinamento giudiziario
Dopo aver analizzato i quesiti, le regole vigenti e le ragioni che i promotori hanno posto a fondamento delle loro proposte, è inevitabile chiedersi come il sistema giustizia potrebbe venire modificato nell’ipotesi concreta che il referendum si svolga regolarmente e si concluda con una vittoria dei “sì”.
Ora, seguendo l’ordine dei quesiti, il primo cambiamento che deriverebbe da un esito positivo della votazione, è in realtà un ritorno al passato. Infatti, in merito alla riforma del CSM e nello specifico alla modifica del criterio delle candidature allo stesso, verrebbe abrogato l’obbligo, per un magistrato che voglia essere eletto, di trovare da 25 a 50 firme.
Con il sì, si tornerebbe quindi alla legge del 1958, che prevedeva che tutti i magistrati in servizio potessero proporsi come membri del CSM presentando semplicemente la propria candidatura. Fatto ciò, questi verrebbero presumibilmente valutati in base alle qualità professionali.
Dopodiché il secondo quesito potrebbe condurre ad una prospettiva totalmente diversa per la riparazione degli errori giudiziari, ossia la possibilità di chiamare direttamente in causa il magistrato che ha procurato illecitamente un danno, e non più lo Stato. I magistrati, infatti, verrebbero parificati a tutti gli altri funzionari pubblici ex art. 28 Cost. Lo scopo, però, non sembrerebbe soltanto quello di un adeguamento costituzionale, ma anche quello di responsabilizzare i magistrati e scongiurare azioni dolose o gravi negligenze.
Sempre in un’ottica di apertura della categoria dei magistrati si collocherebbe anche il terzo quesito, che mira a rivedere non tanto le procedure di valutazione dei giudici in sé, ma gli attori delle stesse. Infatti, l’accoglimento di quest’ultimo punto sottrarrebbe agli organi della magistratura il monopolio sull’esame dell’operato dei sui membri, permettendo anche ai membri c.d. “laici”, cioè avvocati e professori, di partecipare attivamente alla valutazione.
Arrivando al punto che, come anticipato, incontra la maggiore condivisione da parte del mondo forense, la separazione delle carriere tra magistratura requirente e giudicante condurrebbe ad un esito molto semplice: il magistrato dovrebbe scegliere all’inizio della carriera la funzione di pubblico ministero o quella di giudice, per poi mantenere quel ruolo durante tutta la vita professionale senza alcuna possibilità di passare da un lato all’altro dell’aula.
Sulla separazione delle carriere, la commissione ministeriale nominata dalla Ministra Cartabia aveva proposto di limitare a due le volte in cui si può realizzare il passaggio dalla funzione requirente alla funzione giudicante, o viceversa. Il quesito del referendum, però, è stato più restrittivo, prevedendo la separazione netta e definitiva.
Quanto ai limiti della custodia cautelare, si è optato per un orientamento fortemente garantista. Oggi, infatti, un tale provvedimento è previsto nei casi in cui vi sia il pericolo di fuga, di inquinamento delle prove o di compimento di nuovi e gravi reati. Il quesito referendario vorrebbe intervenire su tutti questi specifici casi, limitando il carcere preventivo alla sola terza ipotesi di pericolo, e cioè ai soli reati gravi. Soprattutto, l’intenzione è quella di abolire la possibilità di procedere alla privazione della libertà in ragione di una possibile reiterazione del medesimo reato, in quanto - ritengono i promotori - questa sarebbe la motivazione che viene utilizzata più di frequente per disporre la custodia cautelare anche quando il rischio è piuttosto basso.
Infine, l’ultimo punto - nonché forse il meno condiviso dall’opinione pubblica - riguarda l’abrogazione del Decreto Severino, ed in particolar modo la parte relativa all’applicazione automatica della sanzione accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici. In questo caso, il Decreto verrebbe cancellato dall’ordinamento giuridico, e la sanzione accessoria non troverebbe più un’applicazione automatica in caso di condanna anche in primo grado, bensì sarebbe compito del giudice decidere se e quando applicarla.
3. Conclusioni
I sei quesiti referendari proposti lascerebbero in eredità un panorama molto cambiato. Apparentemente le modifiche possono non sembrare molto profonde. Si tratta, in astratto, di cosa già viste nell’ordinamento giuridico italiano, basti pensare al recente referendum sul taglio dei parlamentari che rappresenta - almeno per l’opinione pubblica - una modifica molto più altisonante.
Ciò che però occorre sottolineare, è l’elemento fortemente ideologico che sottostà a questo referendum. Si tratta cioè da un lato intraprendere una strada fortemente garantista con il limite alle misure cautelari e l’abrogazione del Decreto Severino, e dall’altro invece sembra prospettarsi una sorta di critica alla magistratura, considerata chiusa e legata ad una logica corporativa. Una critica non nuova nel panorama europeo.
Basti pensare alla faida tra il famoso avvocato di origini italiane e da un anno anche Ministro della Giustizia francese Eric Dupond - Moretti, che da anni sfida la magistratura con dichiarazioni forti e, da quando è al Governo, anche con proposte di riforma che sono state accolte molto male dalla categoria.
Magari in Italia non si arriverà ad uno scontro aperto con i toni dei vicini francesi, ma è naturale che questo tentativo di riformare il sistema giustizia anche attraverso una pretesa di maggiore apertura da parte della magistratura, passando per la critica alla mancata separazione delle carriere, farà discutere sempre di più, soprattutto nei giorni immediatamente precedenti all’eventuale referendum.
Anche perché, tenendo conto del fatto che a metà luglio venivano annunciate già 300.000 firme delle 500.000 necessarie, il suo svolgimento è un’ipotesi più che concreta. Dopodiché la parola passerà agli elettori.
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